• Zespół roboczy przy Kancelarii Premiera przygotował projekt całkowicie nowej ustawy o pracownikach samorządowych. Jakie przesłanki legły u podstaw decyzji o konieczności ustanowienia zupełnie nowych przepisów?

- Było kilka łączących się ze sobą przesłanek. Pierwsza z nich dotyczy samej historii ustawy o pracownikach samorządowych. Obowiązująca regulacja pochodzi z 1990 r. i nowelizowano ją aż 19 razy. Poza tym jej rozwiązania były kształtowane w zupełnie odmiennych warunkach samej administracji, a także jej otoczenia, w tym rynku pracy.

Rozwiązania, które wprowadzano do tej ustawy w kolejnych nowelizacjach przez 18 lat, nie miały spójnej koncepcji, nie były krokami rozwojowymi. Były przyjmowane raczej ad hoc jako efekt ówczesnych trendów, mody czy realizowanych programów politycznych. To sprawia, że obecnie obowiązujący akt jest powszechnie krytykowany zarówno przez środowiska samorządowe, jak i eksperckie. Uznawany jest za niespójny, zbyt często odwołujący się do innych, jeszcze starszych ustaw, np. o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r. Te historyczne uwarunkowania spowodowały, że nadszedł czas, by przyjrzeć się tej ustawie i spróbować napisać ją od nowa według jednej określonej wizji.

Innym powodem podjęcia prac było formalne stanowisko Rady Ministrów ze stycznia br. mówiące o konieczności dokończenia reformy administracji publicznej. Jednym z obszarów reformy są sprawy dotyczące zarządzania zasobami ludzkimi, funkcjonowania służby cywilnej oraz te dotyczące pracowników samorządowych.

Najkrócej rzecz nazywając, chcemy zestandaryzować rozwiązania dla całej administracji, bo nie ma powodów, by niektóre instrumenty, narzędzia, pojęcia i instytucje dla służby cywilnej i jednostek samorządu, przy pełnym poszanowaniu odrębności tych podmiotów, nie znaczyły tego samego. Chcemy ujednolicić i usystematyzować niektóre terminy i dlatego podejmujemy prace nad ustawą o pracownikach samorządowych.

• Jaka zatem jest ta nowa wizja dotycząca pracowników administracji. Jakie główne zmiany są projektowane?

- Na temat zmian, w zależności od stopnia szczegółowości, mógłbym opowiadać bardzo długo. Chciałbym je jednak pogrupować w kilka osi tematycznych.

Pierwsza grupa zmian koncentruje się wokół pojęcia deregulacji. Oznacza ono przeniesienie na poziom poszczególnych jednostek samorządowych regulowania tych kwestii, które wcale nie muszą być określane ustawą. Wydaje nam się, że w akcie ustawowym powinny być ustalone tylko pewne standardy, np. konieczność prowadzenia oceny pracowników. Natomiast sposób wykonywania tej oceny powinien pozostać w kompetencjach poszczególnych urzędów. Zależy on bowiem od wielkości jednostki, jej specyfiki, potencjału i możliwości, a także od powiązania z systemem motywacyjnym. Deregulacja oznacza więc zrezygnowanie w ustawie z niektórych sztywnych reguł i umożliwienie samorządom bardziej elastycznego postępowania w kwestiach m.in. ocen pracowniczych, wynagrodzeń, prowadzenia naboru.

Drugie pojęcie, którego można użyć dla określenia wprowadzanych zmian, to modernizacja. Rozumiemy przez to włączenie takich przepisów, które będą krokiem do przodu w rozwoju systemu administracji. Elementami modernizacji będzie m.in. wprowadzenie służby przygotowawczej, wzmocnienie i dookreślenie roli sekretarza, który odpowiada za jakość pracy urzędu. Modernizacja to także zmiany w wynagrodzeniach, czyli odejście od dzisiejszego sztywnego systemu widełek i danie większych możliwości dotyczących ustalania stawek maksymalnych samym urzędom - w zależności od możliwości finansowych.

Kolejną osią zmian jest standaryzacja, pod którą rozumiemy zmiany harmonizujące rozwiązania w samorządzie z tymi przyjętymi np. w służbie cywilnej. Dotyczyć one będą głównie zasad naboru: wolnego i konkurencyjnego, a także zasad zatrudniania.

Czwarta grupa to doskonalenie systemowe, czyli próba traktowania ustawy jako narzędzia kształtującego system zarządzania. W regulacji pojawił się bowiem rodzaj preambuły, która ma wzmocnić świadomość tego, gdzie się pracuje. Wprowadzono także uroczyste ślubowanie, które będzie składane po odbyciu tzw. służby przygotowawczej lub przy podejmowaniu pracy w samorządzie. Są to kwestie systemowe, które mają podnieść jakość pracy administracji samorządowej.

Ważną kwestią jest wyłączenie z ustawy aspektów dotyczących stanowisk z wyboru. Regulacja dotyczyć będzie więc tylko stanowisk kierowniczych i urzędniczych, ale bez funkcji pochodzących z wyborów. Uregulowania ich dotyczące znajdą się bowiem w ustawach ustrojowych.

• Czym będzie służba przygotowawcza i jak długo będzie trwała, a także jak ukształtowana zostanie pozycja sekretarza i skarbnika?

- Służba przygotowawcza będzie trwała nie dłużej niż 3 miesiące. Natomiast szczegółowy sposób jej przebiegu określany będzie przez kierownika jednostki w regulaminie wewnętrznym. W ustawie będzie określony tylko wskaźnik dotyczący czasu. Pozostałe kwestie każda jednostka będzie mogła unormować sama w zależności od swoich potrzeb.

Natomiast rozwiązania odnośnie do sekretarza i skarbnika nie są do końca przesądzone. Pracujemy nad różnymi wersjami. Wydaje się natomiast, że przepisy dotyczące skarbnika pozostaną w dotychczasowej formule. Zastanawialiśmy się, między innymi, nad zmianą sposobu jego powoływania i zadaniami, ale środowisko samorządowe sugeruje niewprowadzanie zmian. Skarbnik współpracuje z radą gminy w ciągu całego roku: prowadzi budżet, proponuje zmiany, przygotowuje sprawozdania, przygotowuje procedurę udzielenia absolutorium.

Zupełnie inaczej wygląda natomiast sytuacja sekretarza, który oprócz powołania na stanowisko nie nawiązuje w czasie kadencji prawie żadnych formalnych relacji z radą. W związku z tych chcemy, by był powoływany przez burmistrza. Zamierzamy też wprowadzić obligatoryjność powoływania sekretarza w każdej jednostce samorządu - również w samorządzie województwa. Ponadto ma on zostać osobą odpowiedzialną za jakość pracy urzędu. W ustawie określony będzie ogólny katalog zadań sekretarza obejmujący kwestie: organizacji i jakości pracy urzędu, zarządzania zasobami ludzkimi oraz zadaniami innymi, m.in. organizacją wyborów. Natomiast zadania szczegółowe określane będą już konkretnie przez kierowników jednostek.

• To, co interesuje wszystkich bez wyjątku pracowników samorządowych, to zmiany w systemie wynagradzania. Czy mogą liczyć na podwyżki płac?

- Przepisy w tym zakresie należy podzielić na dwie grupy. Pierwsza dotyczy stanowisk z wyboru i wszystkie te sprawy zostaną przeniesione do ustaw ustrojowych. Na razie nie proponujemy w tej grupie żadnych modyfikacji, choć znamy i rozumiemy postulaty samorządowców, np. dotyczące kwoty bazowej oraz przyznawania nagród.

Druga grupa zmian dotyczy samych urzędników. Odpowiadając na postulaty ekspertów oraz środowiska samorządowego, a także biorąc pod uwagę specyfikę samorządów i stojące przed nimi wyzwania inwestycyjne, chcemy zaproponować rozwiązania uelastyczniające płace. Mianowicie, w aktach wykonawczych do ustawy określony zostanie tylko wykaz stanowisk wraz z wymaganiami minimalnymi (jeśli chodzi o staż i wykształcenie) oraz minimalne stawki wynagrodzeń. Natomiast szczegółowe kwalifikacje wymagane na danym stanowisku pracy oraz stawki maksymalne wynagrodzeń określane będą samodzielnie przez poszczególne urzędy. W praktyce wyobrażam to sobie w ten sposób, że jeżeli samorząd stoi przed ogromnymi wyzwaniami inwestycyjnymi i potrzebuje specjalistów na określony czas, np. do budowy stadionu, to będzie miał możliwość, w ramach regulaminu, indywidualnego traktowania takich stanowisk.

Podejmujemy prace nad nową ustawą o pracownikach samorządowych z myślą o sprawności działania systemu administracji. Ta ustawa jest potrzebna, bo obecne rozwiązania są przestarzałe, niespójne i sztywne. Ograniczają możliwość swobodnego działania na rynku pracy i ograniczają urzędowi samorządowemu możliwość przekształcenia się w atrakcyjnego pracodawcę.

• Czy ustawa będzie regulowała kwestie rozwoju i awansu zawodowego pracowników?

- Chcemy tak zdefiniować wolne stanowiska pracy w urzędzie, żeby zagwarantować pracownikom, zamkniętą dziś, możliwość awansu wewnętrznego. Myślimy, że uatrakcyjni to pracę w administracji i da pracodawcom samorządowym możliwość kształtowania ścieżki rozwoju zawodowego zatrudnionym.

Ponadto chcemy zapisać obowiązek podnoszenia kwalifikacji pracowników. Ustawowo zagwarantowane zostaną w budżetach środki na szkolenia i edukację. Urzędnicy muszą się szkolić i tą świadomość chcemy propagować.

• Jaki jest haromonogram prac nad ustawą i kiedy, zgodnie z planem, będzie mogła wejść w życie?

- Projekt jest już gotowy. Obecnie został przekazany do konsultacji. W ciągu miesiąca pojawi się na posiedzeniu Rady Ministrów i po akceptacji zostanie przesłany do parlamentu.

Wejście w życie ustawy planujemy na 1 stycznia 2009 r. Myślimy, że regulacja ta przejdzie przez proces legislacyjny w okresie letnim, więc do końca roku byłby jeszcze czas dla samorządów na przygotowanie regulaminów organizacyjnych oraz regulaminów wynagradzania.

• Czy oprócz urzędów, również pracownicy będą musieli przygotować się do wejścia w życie nowej regulacji?

- Chciałbym przede wszystkim podkreślić, że urzędnicy nie powinni się bać tej ustawy. Nie będzie ona zawierała żadnego przepisu, który w jakikolwiek sposób pozwalałby pracodawcom na zmianę warunków pracy. Dla przykładu, jeżeli zmienią się wymagania dla sekretarza - chcemy żeby legitymował się minimum 6-letnim stażem pracy i 3-letnim doświadczeniem na stanowisku kierowniczym, to nie oznacza, że obecni sekretarze niespełniający tych wymagań stracą pracę. Wymóg ten będzie dotyczyć osób nowych, które dopiero będą ubiegać się o te stanowiska.

Chciałbym też powiedzieć, że ten liczący około 60 artykułów akt zawierał będzie również inne zmiany dotyczące np. sposobu zatrudniania kierownika urzędu stanu cywilnego, rzecznika konsumentów w powiecie, odpowiedzialności dyscyplinarnej, przechodzenia pracowników między pionami administracji. Ma też regulować zasady mianowania urzędników, która to możliwość rozciągnięta zostanie na wszystkie ogniwa samorządu. Będzie jednak sporo czasu na przygotowanie się do nich.

Chciałbym przede wszystkim podkreślić, że urzędnicy nie powinni bać się nowej ustawy o pracownikach samorządowych. Nie będzie ona zawierała żadnego przepisu, który w jakikolwiek sposób pozwalałby pracodawcom na zmianę warunków pracy.

• Czy pojawiają się już pierwsze obawy i wątpliwości związane z tym projektem?

- Są takie obszary, które wśród samorządowców rodzą dyskusje, wzbudzają kontrowersje. Przykładem może być sposób powoływania sekretarza. Dla jednych jest oczywiste, że sekretarz powinien być zatrudniany przez burmistrza, ale drudzy nie wyobrażają sobie, żeby zrezygnować z powoływania go przez radę. Uznaje się to za odebranie kompetencji organom stanowiącym.

Innym zagadnieniem jest dotychczasowy wymóg "nieposzlakowanej opinii" dla urzędnika, który w praktyce nic nie znaczy. Jest pusty od strony prawnej i praktycznej. Dlatego zalecam jego wykreślenie. Kolejna kwestia to sprawa obywatelstwa - czyli tego, czy pracownikiem naszego urzędu może być tylko obywatel Polski, czy też mieszkaniec Unii Europejskiej. A jeżeli przyjmiemy tę drugą opcję, to jak obiektywnie zweryfikować jego znajomość języka polskiego.

Szeroki problem to sprawa mianowania urzędników. Jest rzesza osób przeciwnych temu rozwiązaniu. Uważam jednak, że należy pozostawić możliwość zatrudniania w ten sposób. A to, czy będzie się w konkretnym urzędzie zatrudniać na tej podstawie czy nie, to już określi wewnętrzny regulamin. Natomiast uważam za zasadne pozostawienie takiej ustawowej możliwości, choćby po to, żeby zatrzymywać w urzędzie osoby szczególnie przydatne.

Następnym punktem spornym jest wymagany na stanowiskach kierowniczych staż pracy w administracji. Uznaliśmy, że należy przyjąć 3-letni wymóg stażu pracy w ogóle, ale przepis ten objąłby także prowadzenie działalności gospodarczej związanej ze stanowiskiem pracy. Unormowanie to kierowane będzie głównie do geodetów, architektów, czyli specjalistów w swojej dziedzinie, którzy mogliby zasilić kadry administracji.

Co ciekawe, zastanawiamy się, by w ofertach naborowych podawać przybliżoną wysokość wynagrodzenia na danym stanowisku pracy. Choć muszę przyznać, że zwolenników wśród pracodawców samorządowych dla tego rozwiązania nie ma wielu. Natomiast bardzo ten pomysł podoba się pracownikom i ekspertom.

• Czy "Gazeta Samorządu i Administracji" mogłaby jakoś pomóc w przygotowaniu dobrej ustawy o pracownikach samorządowych?

- Myślę o dwóch, może trzech aspektach współpracy. "Gazeta Samorządu i Administracji" wielokrotnie podejmowała na swoich łamach różne tematy i uwagi zgłaszane przez praktyków-samorządowców dotyczące trudności w realizacji ustawy w obecnym kształcie. Te materiały są nam bardzo przydatne, zbieramy je i archiwizujemy. Jeżeli są jeszcze jakieś artykuły, których nie mamy, to bardzo prosimy o ich udostępnienie.

Po drugie, czytelnikami gazety są samorządowcy, więc gdyby poprzez pismo uruchomić zbieranie ich opinii o projekcie ustawy, to my je będziemy uważnie śledzić i traktować jakby były to uwagi, które spływają bezpośrednio do Kancelarii.

Wreszcie trzecia rzecz - myślę, że w ciągu wielu lat działania dwutygodnika wyłoniło się grono ekspertów, osób współpracujących, prawników - ludzi, którzy mogą nam pomóc w kształtowaniu opinii eksperckich. Jeżeli moglibyśmy z ich wiedzy skorzystać i jeżeli oni mogliby sformułować jakieś uwagi dotyczące przygotowanego projektu ustawy, to też bylibyśmy za nie bardzo wdzięczni.

• Co rząd chce osiągnąć tą ustawą?

- Podejmujemy tę inicjatywę z myślą o sprawności działania systemu administracji. Ta ustawa jest potrzebna, bo obecne rozwiązania są przestarzałe, niespójne i sztywne. Ograniczają możliwość swobodnego działania na rynku pracy i ograniczają urzędowi samorządowemu możliwość przekształcenia się w atrakcyjnego pracodawcę. Dzięki działaniom deregulacyjnym i modernizującym chcemy, by administracja była nowoczesna, przejrzysta i sprawna. Przy czym przez każde z tych pojęć rozumiemy określone treści, np. sprawność urzędu chcemy regulować sposobami naboru, możliwością awansu, elastycznym systemem wynagrodzeń - to wszystko ma wpłynąć na podnoszenie sprawności działania administracji.

• Dziękujemy za rozmowę.

Rozmawiali Agnieszka Świątek-Druś i Mariusz Jendra